Política industrial: o que o Brasil deveria fazer (e ainda não fez) A política industrial voltou ao centro do debate econômico mundial após permanecer por cerca de três décadas tratada como um anacronismo pela ortodoxia econômica. A crise financeira de 2008, a guerra comercial entre Estados Unidos e China, as rupturas nas cadeias globais de suprimentos durante a pandemia e a corrida por semicondutores e tecnologias ligadas à transição energética recolocaram o Estado como agente estratégico na definição de setores prioritários ao desenvolvimento. Até mesmo o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, historicamente céticos em relação a esse tipo de intervenção, passaram a reconhecer que políticas industriais bem desenhadas podem acelerar a convergência tecnológica. A questão, portanto, deixou de ser se o Estado deve intervir e passou a ser como fazê-lo sem reproduzir o erro clássico de proteger setores que acabam capturando renda sem elevar produtividade ou competitividade. A Coreia do Sul constitui o exemplo mais emblemático desse modelo bem-sucedido. Desde o início da década de 1960, o governo estruturou sua estratégia de desenvolvimento com base em metas de exportação, e não na simples substituição de importações. Crédito direcionado, incentivos fiscais e proteção tarifária concedidos aos chaebols — grandes conglomerados empresariais multinacionais, administrados e controlados por famílias no país sul-coreano — estavam condicionados ao desempenho no mercado internacional: empresas que não atingiam as metas de exportação previamente estabelecidas perdiam os benefícios recebidos. A chamada Heavy and Chemical Industry Drive, lançada em 1973, priorizou segmentos como siderurgia, construção naval e indústria química, tendo a estatal POSCO como um dos principais instrumentos de execução. A disciplina econômica derivava da exposição à concorrência externa, e não da proteção do mercado doméstico, sendo complementada por investimentos contínuos e em larga escala em educação técnica, engenharia e qualificação profissional. A China, por sua vez, adotou estratégia semelhante, adaptando-a às características de sua economia e de seu regime político. A partir de 1978, as zonas econômicas especiais, como Shenzhen, passaram a funcionar como laboratórios institucionais, permitindo a experimentação de regras distintas daquelas vigentes no restante do país. Durante anos, o ingresso de capital estrangeiro esteve condicionado à transferência de tecnologia e à formação de joint ventures com empresas locais. Paralelamente, bancos públicos de desenvolvimento direcionaram crédito de longo prazo aos setores considerados estratégicos, enquanto a avaliação dos dirigentes provinciais pelo Partido Comunista passou a incorporar metas de crescimento econômico e desempenho exportador, estimulando uma competição interna por resultados. Ao mesmo tempo, o país investiu maciçamente na formação de engenheiros e promoveu uma mudança deliberada de sua pauta exportadora, migrando de produtos intensivos em mão de obra (como têxteis) para segmentos de maior intensidade tecnológica (como eletrônicos, veículos elétricos e semicondutores), sempre orientado por metas públicas explícitas, a exemplo do programa Made in China 2025. À luz dessas experiências, o Brasil deveria incorporar essas lições ao aperfeiçoamento do Projeto de Lei (PL) 4.133/2023. A proposta, aprovada pela Câmara dos Deputados e atualmente em tramitação no Senado, institui o marco legal permanente da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). Pelo texto, cada presidente da República deverá apresentar, no primeiro ano de mandato, metas mensuráveis com vigência até o término do primeiro ano do governo seguinte. Dentre os instrumentos previstos, destacam-se o uso de empresas estatais, as exigências de conteúdo nacional, as subvenções econômicas e o crédito subsidiado por meio do BNDES e da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), além de compras públicas com reserva de mercado. A margem de preferência para produtos nacionais passa de 10% para 20%, podendo alcançar 30% nos casos de bens sustentáveis ou de maior conteúdo tecnológico, regra que também se estende às concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs). As diferenças estruturais entre o desenho brasileiro e os modelos asiáticos concentram-se em quatro aspectos principais. O primeiro é que a proposta nacional privilegia a proteção do mercado interno sem exigir contrapartidas objetivas de resultado exportador nem estabelecer mecanismos automáticos de retirada dos benefícios em caso de descumprimento das metas, como ocorreu na Coreia do Sul e na China. O segundo é que, ao concentrar a disciplina econômica no mercado doméstico, reproduz um risco já comprovado pela experiência da Lei da Informática, de 1991, que concedeu incentivos duradouros sem produzir avanços proporcionais em produtividade, geração de empregos ou participação da indústria no Produto Interno Bruto (PIB). O terceiro refere-se à ausência de um eixo sólido de formação de capital humano, com investimentos em educação técnica e engenharia compatíveis com as metas industriais, componente tratado como indissociável da estratégia de desenvolvimento nos casos asiáticos. Por fim, a vinculação da PITCE ao calendário eleitoral presidencial contrasta com a continuidade institucional observada nos países que obtiveram mais êxito, onde políticas industriais foram conduzidas por estruturas relativamente estáveis e capazes de preservar objetivos de longo prazo independentemente das mudanças de governo. Essas diferenças não diminuem o mérito de conferir ao País um marco legal permanente à política industrial, algo que, atualmente, existe apenas de forma transitória por meio da Nova Indústria Brasil. Contudo, um marco regulatório estável e mecanismos de proteção ao mercado interno, por si sós, não reproduzem os elementos que explicam o sucesso das experiências internacionais. Os casos mais bem-sucedidos combinaram proteção temporária com metas rigorosas de exportação, avaliação permanente de performance, investimentos consistentes em capital humano e instituições capazes de assegurar continuidade às políticas públicas, sem importar o ciclo político. O PL 4.133/2023 avança ao ampliar a previsibilidade regulatória, mas concentra os incentivos na blindagem do mercado doméstico, e não na disciplina imposta pela concorrência internacional — precisamente o fator que distinguiu as experiências de industrialização competitiva das políticas de proteção que não produziram ganhos sustentáveis de produtividade.
